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《物權法》對房地產領域影響初探

   房地產領域是涉及到物權的重要領域。《物權法》是保障房地產市場健康運行的重要法律基礎,使房地產領域涉及的權屬界定、物權保護有了明確的法律依據。隨著《物權法》的實施,房地產領域的相關制度規定需要適應《物權法》的要求,及時進行調整。 
  一、《物權法》的立法精神對房地產領域的影響 
  1.將私有財產置于與國家、集體財產平等的地位,有助于實現房地產領域對私有財產的保護。 
  《物權法》的立法精神在于對國家、集體和私人的物權給予平等保護。個人財產體現的是個人利益,公共財產體現的是公共利益,私人財產與公共財產是同等保護的,則公共物權利益與個人物權利益也就同等重要,認為公共物權利益高于個人物權利益的看法有違《物權法》的立法精神。房地產領域是涉及到物權的重要的領域,在現實中征地、拆遷補償不到位等問題突出,侵害了私有財產的利益。因此,《物權法》對國家、集體和私人財產平等保護的原則將有助于實現房地產領域對私有財產的保護。 
  2.明確界定房地產的權屬關系,有助于定紛止爭。 
  《物權法》是規范財產關系的民事基本法律,調整因物的歸屬和利用而產生的民事關系,包括明確國家、集體、私人和其他權利人的物權。《物權法》對于市場經濟起著一個基礎法律的作用,《物權法》對土地房屋的權屬關系進行明確界定,房地產市場就能夠在明確清晰的物權基礎上運行。例如,由于越來越多的城鎮居民擁有自己的房屋,而且大量集中在住宅小區內,業主的建筑物區分所有權已經成為私人不動產物權中的重要權利。《物權法》從維護業主的合法權益出發,明確規定業主對建筑物內的專有部分享有所有權,對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。《物權法》的相關規定,使得房屋權屬關系的界定有了明確的依據,有助于定紛止爭。 
  3.從以行政管理為核心轉變到對公民私有財產的保護和促進利用。 
  《物權法》通過界定“私權”來限制“公權”的濫用。我國長期以來的計劃經濟體制和重公產、輕私產的觀念,導致現有房地產領域的立法和工作思路主要突出國家的行政管理。今后不僅要有行政管理的思維,也要有民事權利的思維,需突破現有以行政管理為核心的理念,從行政管理轉變到對公民私有財產的保護和促進利用上。 
  二、《物權法》中關于房地產的若干新規定 
  《物權法》涉及到房地產領域的規定主要集中在三個方面:一是房地產產權登記;二是物業管理中有關物權問題;三是土地征收和房屋拆遷中有關物權問題。 
  1.房地產產權登記方面 
  首先,明確提出建立不動產統一登記制度。目前我國并無統一的不動產登記制度,主要存在三方面的不統一:一是不同行業所屬的不動產遵從各行業規定。二是土地和房屋登記分離。三是城鄉房屋產權管理的二元結構。城市房屋權屬登記由《城市房屋權屬登記管理辦法》進行規范;農村房屋權屬登記則發展不平衡,有依照《城市房屋權屬登記管理辦法》對農房實施權屬管理的,有出臺本地區農村房屋權屬登記管理辦法的,也有未開展房屋權屬登記的。《物權法》規定“國家對不動產實行統一登記制度”,明確了要“統一登記的范圍、登記機構和登記辦法”。 
  其次,增加了三種登記方式。一是預告登記。辦理預告登記后,開發企業如果將房產再賣給其他人,都將“不發生物權效力”,即后來的買房人不可能優先得到該套房產的產權,這就在一定程度上限制了“一房多賣”等欺詐行為,有效地保護了購房人的合法權益。二是更正登記。更正登記可以提高不動產登記的正確性,消除登記權利與真正權利不一致的狀態。三是異議登記。《物權法》將事實上的權利人以及利害關系人對不動產登記簿記載的權利提出的異議記入登記簿,并規定在異議登記15日內不起訴則異議登記失效。異議登記為真正權利人提供臨時性的保護措施。異議登記不當,造成權利人損害的,權利人可以向申請人請求損害賠償。 
  第三,明確區分了合同效力和登記效力。《物權法》明確了“當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產物權的合同,除法律另有規定或者合同另有約定外,自合同成立時生效;未辦理物權登記的,不影響合同效力。”登記是物權變動的一種公示方法,如果當事人之間僅就物權的變動達成合意,而沒有辦理登記,合同仍然有效。 
  第四,對不動產登記收費做出規定。目前不動產登記收費有多種收費標準,爭議較多,《物權法》規定,不動產登記收費只能按件收取,不得按照面積、體積或者價額的比例收取。 
  2.土地征收和房屋拆遷方面 
  首先,只有因公共利益的需要才可實行征收,非公共利益需要的拆遷由當事人平等協商。征收是國家基于社會公共利益的目的,以行政權強制取得集體、單位和個人的財產所有權并給予合理的補償。《物權法》規定,因公共利益需要,按照法律規定的權限和程序,國家(政府)可以對單位或個人的房屋進行征收,在征收之后再進行拆遷。明確了征收的兩個前提條件:一是公共利益的目的。二是按照法定權限和程序實施。而對于因非公共利益需要而進行的拆遷,則應以當事人平等協商的原則進行。 
  其次,《物權法》涉及到集體土地上房屋的征收拆遷活動。《城市房屋拆遷管理條例》的法律關系范圍限于國有土地的房屋(包括城市規劃區內和規劃區外),不涉及農村集體土地的房屋拆遷問題。從《物權法》看,調整的拆遷關系主要涉及征收房屋時的拆遷行為,既包括城市國有土地房屋的征收拆遷,也包括集體土地房屋的征收拆遷。因此,從城鄉統籌、城鄉房屋統一管理的角度出發,填補集體土地上房屋拆遷無法律規范的空白,有必要將《城市房屋拆遷管理條例》修訂為《房屋拆遷管理條例》。 
  第三,強調保障被征收人的居住權利。《物權法》規定,征收居民房屋的,還應當保障被征收人的居住條件。這一條是現有《城市房屋拆遷管理條例》中沒有涉及的空白,應在房屋拆遷的有關法規中進一步明確具體的實施細則。 
  3.物業管理方面 
  首先,明確了業主對建筑物共有部分的共有權和管理權。《物業管理條例》沒有關于“共有權利”的規定,只是規定了業主對物業共用部位、共用設施和相關場地使用情況享有知情權和監督權,而未規定享有共有和共同管理的權利。《物權法》規定了建筑物應區分三個權利,即區分所有建筑物專有部分的專有權、共用部分的共有權,以及建筑物區分所有權人的管理權,特別是《物權法》明確了業主對物業共有部分的共同管理權利。 
  《物權法》規定“業主可以自行管理建筑物及其附屬設施,也可以委托物業服務企業或者其他管理人管理。對建設單位聘請的物業服務企業或者其他管理人,業主有權依法更換。”物權法明確了選擇物業管理方式的權利以及依法解聘物業管理企業的權利是業主的物權,也就確定了業主在物業管理中的主體地位和核心地位,業主選擇物業管理方式以及選聘物業管理企業和解聘物業管理企業不再受他人干預。 
  其次,修改了物業管理中業主表決通過的條件。在物業管理活動中,關于制定和修改業主會議議事規則、選聘和解聘物業服務機構或者其他管理人等有關事項的決定,以前按《物業管理條例》規定,“業主大會作出決定,必須經與會業主所持投票權1/2以上通過。業主大會作出制定和修改業主公約、業主大會議事規則,選聘和解聘物業管理企業,專項維修資金使用和續籌方案的決定,必須經物業管理區域內全體業主所持投票權2/3以上通過”,而《物權法》規定,重大事項應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意,其他事項應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。 
  《物權法》規定,業主行使權利由業主共同決定,而不是像《物業管理條例》那樣由業主大會決定,也就是說只要征得合法人數和面積的業主同意,就可以做出有效決定。同時,降低了表決通過管理規約(公約)、議事規則和選聘、解聘物業公司的門檻,只要占半數以上人數和面積的業主同意就可以做出決定,低于《物業管理條例》規定的三分之二。但是,《物權法》提高了選舉產生業主委員會的門檻,需要占半數以上人數和面積的業主同意。 
  第三,確定了公共維修資金的歸屬。《物業管理條例》只規定了業主對專項維修資金的管理和使用進行監督,沒有明確其所有權,《物權法》中明確規定建筑物及其附屬設施的維修資金,屬于業主共有。 
  第四,規定了業主不得擅自改變住宅用途。《物權法》規定“業主不得違反法律、法規以及管理規約,將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的,除遵守法律、法規以及管理規約外,應當經有利害關系的業主同意”。 
  “住改商”需經過行政許可和業主同意。法律沒有絕對禁止住宅改為商用,《物權法》規定按照有關法律規定取得變更許可,以及在取得有利害關系的業主的同意的情況下,住宅可改為商用。獲得行政許可是行政許可制度決定的,是行政管理和社會管理秩序的需要。取得有利害關系的業主同意,是對私人權利保護的需要。 
  三、今后需進一步明確的問題 
  《物權法》對房地產領域的相關問題做出了重要的規定,但仍有一些規定比較原則或未予明確,在如何將《物權法》的原則規定具體落實到房地產領域的理解上甚至存在爭議。今后尚需在實踐中對以下問題進一步探索和做出相關具體的規定。 
  1.房地產產權登記方面 
  首先,對統一不動產登記的理解。《物權法》第十條規定國家對不動產實行統一登記制度。對不動產統一登記的范圍尚未明確,是僅對建筑口的房地產進行統一登記,還是對林業、畜牧業、電力等房地產,即所有的房地產進行統一登記。我國取得不動產物權的方式主要有兩類:一類是行政機關依照法律規定的條件和程序許可開發利用的,如探礦權、采礦權等;一類是民事主體之間通過合同取得或者繼承取得的,如房屋所有權、建設用地使用權、土地承包經營權等。前一類和行政管理權關系密切,分別由不同行政機關登記管理有其合理性;后一類基本上和行政管理權沒有關系,主要是物權人通過登記機構的公示來確保自己的權利。因此,至少后一類的不動產登記應當統一。此外,也有觀點認為,長遠看,應實現城市和農村的不動產統一登記,將農村集體土地房屋產權登記發證納入不動產統一登記制度。 
  目前,地方的房、地管理機構有統一設置的,也有分別設置的。對于房屋和土地管理機構合一的,統一登記容易實施。在房、地管理機構分設的情況下,較難進行統一登記。目前有的地方實施土地上有建筑物的由房管局登記,無建筑物的由土地局進行登記。從長遠來看,登記機構有待統一。登記機構的分設,給當事人登記帶來極大麻煩,增加當事人的負擔,而且造成了資源浪費。但同時也考慮到由于統一登記涉及行政管理體制改革,統一登記的實現客觀上需要一個過程。 
  由于目前我國各地方在不動產行政管理和不動產登記體制方面存在不同的做法。《物權法》附則中對不動產統一登記問題做了補充規定:“法律、行政法規對不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法做出規定前,地方性法規可以依照本法有關規定做出規定。” 
  其次,產權登記實行實質審查還是形式審查。《物權法》未明確產權登記是實行形式審查還是實質審查。登記機構是憑有關權屬證明登記還是必須審定是真正的權利人才登記?這個問題涉及登記機構的責任,也涉及登記機構的效率。一種觀點傾向于實行形式審查,理由是在房地產交易過程當中,申請人需要提交的資料較多,而行政主管部門進行實質審查要完全核實所有資料的真實性幾乎不可能。一是登記機構若要承擔龐大的實質性審查職能,就必然要增加與這一職能相應的機構和人員,從而導致登記機構大量的成本支出。二是登記錯誤的責任重大。如果因登記人員審查不當發生錯誤,這種賠償責任涉及的金額巨大。因此,登記人員可能為了避免承擔責任,擴大審查范圍,導致登記時間延長,交易成本增加。同時,政府賠償只是補償性質,無法彌補當事人的直接損失。對登記機構而言,產權登記的形式審查不需核實提供材料的真實性,將極大地提高審批部門的工作效率,節約交易登記和辦證時間。 
  但也有觀點認為形式審查是行政主管部門在監管過程中的自我免責行為,出現交易糾紛之時,所有的責任將完全由申請者自行承擔。另有觀點認為,物權登記中實質審查的主體應由公證機關擔任,可在登記機構的形式審查前規定由公證機構進行實質審查。由公證機關進行實質性審查,可以避免代表國家公權力的登記機構過度介入物權變動這種純粹的私法關系,符合市場經濟的運行規律。 
  此外,在今后制定具體的不動產登記的法規中,對“必要材料”的明確界定,審查到什么程度為合意等問題有待進一步明確。 
  第三,關于登記機構賠償責任的問題。《物權法》第21條規定了登記機構的責任,因為登記機構自己的原因導致的登記錯誤,登記機構對造成的損害要承擔相應的責任。登記錯誤是指,除了登記申請人弄虛作假,登記機構盡到了審查職責之外的情況,都屬于登記錯誤,如工作人員嚴重的失職,或者與一方利害關系人勾結等。 
  對于登記機構承擔的責任是完全的民事賠償還是國家賠償存在爭議。因為目前的登記機關雖然是事業單位,但是人員基本上還是公務員編制,依靠財政撥款,如果實行完全的民事賠償責任,其無法承擔;如實行完全的國家賠償,受害人的補救是非常有限的。因此只能采取由法官在實踐中進行裁量的方法。有觀點認為可以在登記取費上設立賠償基金的方式,逐步實現從有限制賠償向民事賠償的過渡。 
  2.土地征收和房屋拆遷方面 
  首先,關于公共利益的界定。為確保征地拆遷過程中私人利益不受損害,《物權法》規定,為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。 
  《物權法》對公共利益沒有做出明確的解釋。有觀點認為,民法上的公共利益強調的是一種“直接相關性”,即不能夠把間接有利于不特定第三人利益的事項,認定為與公共利益有關的事項。因此進行征收和征用行為,必須能夠證明其目的是為了直接推動不特定第三人利益或其他類型公共利益的實現。例如進行公共道路或其他公共設施的建設等,屬于“為了公共利益的需要”。也有觀點認為:公共利益是無法列舉的,但可以確定,凡屬于以盈利為目的的商業開發則不屬于社會公共利益,因此,可以區分公共利益和商業利益。有觀點認為,公共利益的界定是無法列舉的,可以通過引入一個程序性條款來具體界定,即建立公共利益的認定程序。 
  其次,對公共利益拆遷和非公共利益拆遷的模式需做出明確規定。《物權法》界定了公共利益目的的征收拆遷,非公共利益的拆遷由雙方當事人平等協商進行,這意味著為公共利益的征收拆遷行為和為非公共利益的拆遷行為將以不同的模式進行。因此,今后需對公共利益和非公共利益拆遷的具體程序、補償標準等做出明確的規定。 
  3.物業管理方面 
  首先,關于建筑物以外相關場所、設施的共有權以及規劃車位、車庫權屬的規定。對屬于業主共有部分的公共場所、公共設施,要有一個界定,需對不同情況加以區分。例如,對小區內的地下管線、電話線等,如確定是業主共有財產,發生故障后,有關公司認為是業主的財產,應由業主出面處理,從而易引起糾紛。對共有財產收益權的規定,如發生共有財產出現虧損的情況,業主應如何面對。 
  《物權法》對規劃的車庫、車位沒有直接規定所有權,只是規定了歸屬原則和規則:“建筑區劃內,規劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業主的需要。”“建筑區劃內,規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬,由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。”車位與車庫的權屬更應當理解為使用權,而不是所有權。對占用了業主共有的道路或土地的車位的權屬的判斷,應做一些更加詳細和明確的說明,例如占用了公共道路的停車位屬于業主共有。在出售、出租或贈與的情況下各有何不同,應區分清楚。 
  其次,《物權法》中“建筑區劃”與《物業管理條例》中“物業管理區域”的關系及層次。《物權法》雖然規定了建筑區劃內的道路、物業服務用房、綠地和一些公共設施屬建筑區劃內的業主共有,但是產權共有關系在實踐中也是多層次的。如電梯只能是一棟樓的公共設施,各種供暖、供水、供氣管線、道路、綠地可能又是多棟樓共用的。根據《物權法》,“建筑區劃”劃分的基礎應當是以產權共有關系為基礎,因此也應該是多層次的。《物業管理條例》規定“一個物業管理區域成立一個業主大會。物業管理區域的劃分應當考慮物業的共用設施設備、建筑物規模、社區建設等因素。”《物權法》實施后,《物業管理條例》的“物業管理區域”與《物權法》規定的“建筑區劃”是什么關系?在“建筑區劃”內只能有一個物業管理區域,還是可以有幾個物業管理區域?這個問題直接涉及到業主大會成立的規模要求和難易程度,需要加以確定。

                                                                    建設部政策研究中心課題組

                                摘自《中國建設報》


 

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